정약용의 公職者 倫理와 現代的 意義

- 牧民心書에 나타난 牧民慈를 중심으로 -

1. 서론

牧民心書는 모두 12편으로 赴任·律己·奉公·愛民·吏典·戶典·禮典·兵典·刑典·工典·賑荒·

解官으로 명명되어 있고, 각 편마다 6조씩으로 나뉘어서 모두 72조로 되어 있는 牧民條例로서 지방수

령의 행정지침서이다.

정약용은 牧民心書 머리말에서 중국의 순임금, 문왕, 맹자의 예를  들어 양민함을 牧이라 했고, 그

의 학문의 두 기둥이라고 自撰墓誌銘에서 스스로 밝힌 修身과 治民을 말하면서 治民이란 곧 牧民이라

하였다.

그리고 그는 心書라고 한 것을 자기의 덕을  쌓기 위한 것이라고 하면서 윤리적인 면을 강조하

고 있다.

이와같이 정약용의 牧民心書는 茶山學의 중심이 修己治人의 牧民之道에 있는 만큼 茶山  정약용의

사상을 이해하는데 대단히 중요한 구실을 하고 민선자치단체장 시대가 열리면서 비록 민선자치단체장

이 조선조의 수령과 방백과는 그 권한과 역할 및 책임이 다르기는 하나 주민복리구현을 위해 열과 성

을 다해야 하는 단체장의 자세는 牧民心書에서 강조하는 治民의 자세와 다를  바 없고 특히 公職倫理

를 바로잡아 公職社會의 기강을 확립하는 일은 1975년의 서정쇄신작업, 1980년의 전면적인 공무원 숙

정 단행이 있었으나 정경유착에 따른 비리가 그치지 않는 현시점에서 牧民心書가 주는 의미는 아무리

강조해도 부족함이 없다 하겠다.

2. 정약용의 實學思想과 行政思想

(1) 정약용의 實學思想

實學은 조선조 후기의 改新儒學이다. 그것은 청초 및 조선조초의 실학이 명조의 패망 및 왜란,  호

란 등의 '비참한 현실'앞에서 무력한 性理學에 대한 반성으로부터 출발한  것이고 도덕적 질서에 의한

정체된 사회에 만족하여 안주하던 성리학의 한계를 의식한 일부 유학자들이 '질서의 확립'으로부터 한

걸음 더 나아가 '기계적이고 역동적인 사회'를 창조하고자 '實事求是'의 자세를 새롭게 제창하고  '經世

致用'·'利用厚生'의 중요성과 방법을 다시금 강조한 것이 이른바 實學이다.

이러한 실학은 ①토지제도 및 행정기구, 기타 세제상의 개혁에 치중하는 18세기 전반의 성호 이익

을 중심으로 한 經世致用派, ②상공업의 유통 및 생산기구, 일반기술자의  혁신을 지표로 하는 18세기

후반의 박지원 중심의 利用厚生派, ③경서 및 금석, 고전의 고증을 위주로 하는 19세기 전반의 김정희

중심의 實事求是派 등으로 구분하고 있다.

정약용은 성호 이익과 서학 즉 천주교의 영향을  받았다고 하나 그를 가리켜 조선조 후기 실학을

집대성했을 뿐 아니라 茶山學이야말로 근세 실학을 기반으로 하고, 고전적 수사학을 이상으로 하여 茶

山學을 체계화하는데 성공한 학자라고 함으로써 실학의 집대성자라고 하는 데는 이의를 달고 있지 않

다.

(2) 정약용의 行政思想

정약용의 行政思想은 근본적으로 유교적 범주 내에서의 진보적 특색을  지닌 사상이다. 여기서 유

교적 범주라 함은 공자의 禮樂精神을 본질로 하고 맹자의 王道論을 기초로 한 賢人정치사상으로서 이

를 그의 牧民之道를 통하여 현실적으로 재현시키고자 하였던 것이다.

그리하여 제도는 주례를 본받아 우리 나라의 방례로서 제도화하려고 했으며, 왕도정신은 牧民心書

를 통하여 구현시키려고 하였다.

맹자에 있어서는 왕자는 현인으로 왕자 일인을 의미하나 茶山에 있어서의 현인은 왕의 임무를  대

신하여 민생을 돌보아야 하는 현인으로 이를 목자로  발전시켰으며 목자의 행정지침서로 '牧民心書'를

저술하였던 것이다.

茶山은 인간의 윤리를 논술함에 있어 맹자의 오륜인  부자, 형제, 군신, 부부, 붕우 외에  牧民慈의

일륜을 추가로 발전시켰는데 공자의 親親 사상이 맹자의 尊賢 사상을 거쳐 정약용의 牧民(慈)思想으로

발전 전개되었다고 할 수 있다.

여기서 정약용의 牧民倫理는 곧 下向的 愛民倫理요, 그것은 民本的 愛民思想이다. 그리고 정약용이

말하는 목자 또는 행정엘리트는 실무적 능력과 도덕성을  다같이 겸비한 자인 것이며, 이들의 행정을

선도해 나가야 모든 백성이 고루 잘 사는 부강한 나라를 건설할 수 있다는 것이다.

그의 행정사상을 진보적 특색을 지닌 유교사상으로  보는 것은 유학의 민본사상의 내용을 단순한

爲民思想을 언어 依民思想 혹은 主權在民思想에 유사한 지도이념으로 강조하고 있는바 더욱 구체적으

로 통치권의 근원을 백성에게서 구하였고, 서얼이라  하더라도 능력이 있으면 고위관직에 등용시켜야

한다고 함으로써 능력위주의 평등사상을 펼쳤기 때문이다.

3. 牧民心書에 나타난 정약용의 牧民慈-公職者倫理

牧民心書에 앞선 저작인 原政論과 原牧論에서 茶山의 민본사상을 알 수 있다. 즉, 원정론에서는 政

이란 正이니 곧 다스린다는 것은 바로잡는다는 것이라  했고 원목론에서는 '수령이 민을 위하여 있는

가, 민이 목을 위하여 있는가, 목은 민을 위하여 있는 것'이라고 단정하였다.

(1) 赴任 6조

茶山은 牧民心書의 제일 처음 赴任 6조 첫머리에서 '다른  관직은 하겠다고 나서도 좋으나 牧民의

관직만은 구해서는 안된다'고 참으로 수령이 백성을 다스리며 마치 천하 국가를 다스리는 군왕과도 같

으므로 대단히 어려운 진리라는 것을 강조했고 또한 牧民의 일이 가장 어렵다는 것을 지적했으며, 牧

民心書 전권에서 牧民官의 행동 즉, 정책 수행자로서 지녀야 할 윤리를 강조하였다.

또 목민서 赴任6조에서 관리의 첫째 덕목이 청렴임을  강조했고 봉급의 후하고 박한 것을 말하지

말라고  함으로써 사명의식을 강조하고 앞세웠다.

赴任6조 중 마지막 조 '苡事'에서 목민관이 영을 내리도록 되어있는데  그 영은 일종의 입법행위이

다. 입법을 함에는 무엇보다 먼저 여론이 존중되어야 하고, 그 여론에 조차  민폐되는 일을 물어서 영

을 내릴 것과 또 영을 내리는 외에 백성들과 몇가지 약속을 하여 그것을 서로 지키도록 한 것은 현대

의 입법 원리와 차이가 없다.

茶山은 또한 입법은 약속이며 사법은 곧 그 약속을 지키라는 것이라는 견해를 세우고 있는데 이것

역시 오늘날의 진보된 사법관과 일치한다.

그리고 오늘날의 행정학은 인사관리나 예산관리 또는 사무집행에 있어서 너무나도 지엽적인  기술

에 흐른 감이 없지도 않은데 牧民心書에서는 '기술'에 앞서서 마음가짐부터 바로잡아놓고 있어서 그런

면에서는 牧民心書가 오늘날의 행정학보다도 차원이 높다고 하겠다.

茶山이 주장한 행정의 원리는 머리속에서 추상적으로 생각해낸 것이 아니라 백성들의 처참한 현실

생활을 실지로 목격하고 그 고생을 조금이라도 덜어주고자 하는 고충에서 나온 것이다. 그러한 의미에

서 茶山은 관의 입장에 서서 행정을 논했다기보다는 민의 편에 서서  관의 횡포와 부정부패를 폭로하

고 고발하고 탄핵하고 또 경계했던 것이다.

(2) 律己6조

律己라 함은 자기의 행동을 몸소  규제하는 규범을 의미한다. 律己6조는 조선왕조  말기에 牧民관

즉, 지방행정관이던 원 또는 수령이 지녀야 할 도리와 마음가짐을 밝힌 것으로 茶山은 유교의 근본이

되는 수기치인의 정신에서 덕치를 숭상했다. 따라서 법칙을 중요시하고 이에 앞서 도의 정신을 일으키

는데 유념했다. 律己6조의 첫 번째로 茶山은 자기의 몸가짐을 삼가고 자기 자신의 자세를 올바르게 한

다는 뜻의 飭躬이란 조항을 내세웠다.

여기서 茶山은 起居 동작까지도 절도가 있고 의관을 단정히 하여 백성들을 대할 때는 장중함이 도

리라고 말했다. 또 그렇듯이 외형의 태도도 중하거니와 내면적인 정신자세도 보다 중요시하였으니 공

사에 틈이 나거든 정신을 가다듬고 깊은 사려로 안민의 방책을 생각하고  지성으로 선을 구하라고 말

했다.

한 걸음 더 나아가 말을 많이 하지도 말고 급하게 성내지도 말라고 하였음은 인간의 근본  처신을

말한 것인데 백성의 웃사람이 되면 더욱 그 一動一靜이며 一語一默까지도  삼가서 아랫사람들의 모범

이 되어야 한다고 했다. 또 그런 중에서도 너그러움과 성내지 말 것을 강조함으로써 유화의 덕을 높이

평가했다.

군자가 무겁지 않으면 위엄이 없으니 백성의 웃사람이 된 사람은 반드시 무거워야 한다 하여 신중

하고 침착한 태도를 취하도록 권고하였다. 그리고 구체적인 처신으로서 술을 금하며 여색을 멀리하고

가무와 음곡을 물리치며, 공손하고 단엄하되 대제를 받들 듯 하며 유흥에 빠져 정사를 어지럽히고 시

간을 헛되이 보내는 일이 없도록 하라고 함으로써 관기의 숙정을 염원했다. 또한 맑은 정신과 청렴함

은 수령의 본무이니 청렴결백함이 모든 선의 근원으로 덕의 바탕이라고 하였다. 만약 청렴하지 않으면

백성들이 목민관을 도둑으로 지목하고 마을을 떠날 때는 더럽다고 욕하는 소리가 드높을 것이니 어찌

수치스럽지 않겠는가. 뇌물을 주고받는 데에 누구나 비밀히 할 것이지만 한밤중에 한 일일지라도 아침

이면 드러난다고 하였다.

또 형제끼리 서로 생각날 때는 가끔 왕래할 것이나 벼슬살이에 데리고 가서는 안된다고  함으로써

茶山은 친척을 등용하는 네포티즘(Nepotism)을 배제한 근대화의 선각자였다.

또 牧民을 잘하려면 자애로워야 하고 자애로우려면 반드시 청렴해야  하며, 청렴하려면 반드시 절

약해야 하므로 목민관은 당연히 節用을 으뜸가는 임무로  지켜야 한다고 했다. 節이란 制約하는 일이

오, 制約에는 반드시 법식이 있어야 하니 이 법식이 바로 節用의 근본이라고 풀이했다.

제4조 文報 즉 보고서류, 제5조 貢納 즉  세금징수, 제6조  役 즉 노무동원에서 지적된 구체적인

사항들은 오늘날의 현실과는 거리가 멀지만 그 바닥에 흐르고 있는 근본정신만을 위에서 강조된 것과

같은 것이다. 한가지 흥미를 끄는 것은 공문서의 작성에 있어서는 절대로 아전에게 맡기지 말고 손수

하라고 한 점이다. 물론 통상적인 보고서류는 맡겨서 처리해도 좋으나 폐단을 알리는 서류, 국가적 사

업을 요청하는 서류, 상사의 잘못을 막아내자는 서류, 송사의 승패를 가려내는 서류 등 정책적인 서류

는 반드시 목민관 스스로 다듬고 손질해야 한다는 것이다.

(3) 愛民6조

愛民6조는 노인, 의탁할 곳 없는 어린이, 생활이 곤궁한 사람, 상을 당한 사람, 심신의 장애자와 병

자, 그리고 재난을 겪는 백성에 대해서 목민관이 어떤 정신적 자세로 어떤 조치를 취할 것인가를 고사

와 실례를 들어가면서 말하고 있다. 즉, 국민의 후생복지를 위한 치자의 노력을 촉구한 것이다. 여기서

는 養老, 慈幼, 振窮, 哀喪, 寬疾, 救災의 여섯 조항을 목민관이 愛民하는 중요한 항목으로 들었는데 양

로를 제외하고 대체로 자연의 재화와 질병, 그리고  경제적 빈곤에서 연유하는 곤난에 관한 사항들이

며, 그것을 감당해 나가기에는 너무나도 그 개인이나 가족이 미약하다든지  혹은, 의지할 곳조차 없는

사람들이 구호의 대상으로 오르고 있는 것이다.

이는 첫째 휴머니즘의 정신이 깔려 있는  것이며 둘째 조선왕조의 사회구조를 전적으로 긍정하는

테두리 안에서의 복지적인 牧民사상이고, 셋째 원리적으로 그의 愛民사상은 유교의 인의 사상을 바탕

으로 한 것이고, 넷째 후생복지책을 스스로 강구하고 실천하도록 촉구하고 있을 뿐 문제를 제도적으로

해결할 필요성을 거의 지적하고 있지는 못하나, 다섯째 茶山의 愛民사상은 당시의 사회구조에 근본적

으로 제약을 받고 있으면서도 퍽 진취적이며 민주적으로 발전할 소지가 다른 조항의 도처에서 다분히

존재하고 있었다. 예컨데 자유에서는 흉년으로 가난한 사람이  아이를 버렸을 때 그 아이를 수양하여

가계를 상속하는 것을 허해야 한다고 했고 또한  갓난 아이를 버리는 것은 간음한 자가  세상의 눈이

두려워서 버리는 경우가 많은데 그런 때에도 그 아이를 데려다가 양육하도록 권하고 있으며 진궁에서

는 과부의 재혼을 주선하도록 권장하고 있는 것 등이다.

(4) 吏典6조

吏典6조는 오늘날의 인사관리 분야에 해당된다.

제1조 束吏 첫머리에 이속들을 단속하는 근본은 나 하나에 달려 있다. 자신이 바르면 명령 없이도

잘되고, 자신이 그르면 명령해도 따르지 않는다. 예법을 바로 세우고  은혜로써 대접한 연후에 법으로

써 단속해야 한다고 나와 있다.  이는 자기 자신이 청렴결백해야 부하 아전들의 부정을 단속할 수 있

다는 것이고 그렇지 않고서는 아무런 말도 그들에게 통하지 않는다는 것이다.

또 잘못이 있으면 타이르고 깨우치는 노력을  아끼지 않음으로써 관대함을 보여주고 그래도 듣지

않거든 직속부하라도 엄형으로써 본때를 보여야 한다는 것이다.

또 赴任초 큰 소리를 탕탕치고 두렵게 만든 수령이 몇 달이 지나면 급기야 상전의 비위를  맞추기

위해 갖은 계교로써 뇌물을 긁어모아 바치는 아전들의 계교에 놀아나서는 안된다고 경계하고 있다.

2조 노중에서는 대중을 따르게 하는 방법에는 위엄과 신의가 있을 뿐인데 위엄은 청렴한데서 생기

고 신의는 충성된 데서 나온다고 했다.

3조 用人에서는 나라를 다스리자면 사람을 쓰기에 달렸으니, 시와  군은 비록 작은 고을이나 사람

을 쓴다는 점에서는 다를 것이 없다고 하면서  아첨을 잘하는 자는 충성되지 않고 바른말을  잘 하는

사람은 배신하지 않는다고 하면서 이런 점을 잘 살핀다면 실수가 적을 것이라고 하였다.

4조 擧賢에서는 현인(인재)을 천거하는 일은 지방관의 직분이라고 하면서  특히 관할지역 안에 학

식과 행실이 뛰어난 선비가 있으면 몸소 찾아가되 시절 따라 문안을  드림으로써 예의를 다하도록 해

야 한다고 했다.

5조 祭物에서는 민심의 소재 파악을 위한 암행정보망을 말하고 있는데 여기서 투서나 암행은 좋지

않다고 했으며 자잘한 과실이나 작은 흠집은 아픔을 감추듯 하여 가끔  간흉한 자를 밝혀내되 귀신같

이 해냄으로써 백성의 신망을 받을 것이라 했다. 여기서 茶山은 자기와 가까운 친척, 자제들이나 친지

들 중에서 마음가짐이 단정하고 행실이 깨끗한  사람을 골라 민정을 살펴오게 하는  것이라고 권하고

있는데 이는 정보수집 임무의 고전적 방법이라 하겠다.

6조 考功은 근무성적 평가를 말하는데 수령은 향리들의  고과표를 만들어, 신년초의 인사이동시에

영전과 좌천으로 기가을 세움이 좋다고 주장하고, 그 평가 방법으로는 상지상·상지중·상지하·중지

상·중지중·중지하·하지상·하지중·하지하의 9등급으로 하여 중앙관의 고공 방식을 따르고 있다.

(5) 戶典6조

戶典6조는 田政, 稅法, 穀簿, 戶籍, 平賦, 勸農의 6개조로 되어 있다.

1조 전정에서 우리 나라 농지법이 원래 제대로 되어 있지 않으므로 목자의 직책중에서 토지정책이

가장 어렵다고 하면서 토지측량이 토지정책의 중요 부분으로 묵은 밭을 조사하고 숨겨진 농토를 찾아

내어 안정을 기하도록 하라고 하였다. 오늘날에 있어서 국가나 지방자치단체의 공유재산으로서의 토지

관리를 필히 염두에 두어야 한다는 중요한 시사를 던져주고 있다.

2조 세법에서는 세액 외에 잡부금이 많다고 지적하여 세액이 목표보다 초과징수의 액수가  결정되

면 잡부금은 관대하게 해야 한다고 하고 특히 화전민에게는 실정에 따라 세액을 배정하고 천재지변의

경우는 감면되어야 한다고 하고 있다.

3조 곡부에서는 수령과 아전이 흉년 또는 춘궁기에 곡식을 빈민들에게 대여했다가 풍년든 해의 가

을철 추수기에 받아들이는 환곡(환상)을 진휼제도를 기화로 한 탐관오리의 횡포를  고발하고 있다. 환

곡은 농민을 위한 기관이요 제도였으나 하향식 관료체제에 머물고 농민을  수탈하는 방편이 됨으로써

오늘날 농어민을 위한 기관(농업진흥공사, 농협, 수협, 축협과 산림조합 등)이 농어민이나 조합원 위에

군림하는 것을 경계하고 있는 것이다.

4조 호적에서는 호적은 모든 부과의 근원이요 요역의 근본으로서 호적이 바르게 된 후라야 부과가

고르게 될 것이라고 하면서 호적의 정확성을 강조했고 민속을 순후하게 만들기  위해서 다섯 집을 묶

어 한 통, 열 집을 묶어 한 패로 묶어 왕래케 함으로써 간흉한 죄인이 끼어들지 못할 것이라고 했다.

5조 평부에서는 부역은 고르게 되어야 하며 이는 수령의 중요한 임무라 했다. 정치란 것은 바르게

하는 것이고 바르지 않은 것은 정치가 아니라는 것이다. 무엇을 바르게 할  것인가. 바로 국민의 부담

을 공평하게 하도록 함이 모든 일에 우선한다는 것이다.

6조 권농에서는 권농정책은 조세와 부역의 부담을 덜어줌으로써 토지가 개간되도록 하고 특수  수

예, 목축, 양잠을 권장함으로써 다각적인 농업을 권장했고 농기구의 정비를 강조했다.

(6) 禮典6조

제1조 祭祀에서는 수령으로서 지내야 할 제사에 3단1묘가 있으니 경건한 정성으로 여러 사람의 앞

장을 서고 제사지내는 곳 주변도 미리 살펴 깨끗하게 해야 한다고 했다.

2조 賓客에서는 손님을 접대하는 향응의 예법을 말했는데 음식을 대접하는 것이 너무 후하면 재물

을 낭비하고 너무 박하면 환심을 얻지 못한다 하고, 융성하되 예법을 넘어서지 말고 허술하되 예법을

덜지 않아야 한다고 하고 있다.

3조 敎民에서는 민중의 교화를 말했느데 牧民관의 직분은 이에 있다 하면서 예속을 권장하고 향약

을 지키는 습속을 강조했다.

4조 興學은 교학의 진흥에 관한 것으로 학교라는 곳은 예를 배우고 악을 익히는 곳인데도 예는 무

너지고 악도 사라져서 학교의 가르침이 단순히 책을 읽는 일에만 그치고 탄식하고 있다. 이는 현재에

도 마찬가지로 입시로 인해 체력이나 인성교육이 소홀히 되는 요즈음의 학교 교육을 연상시킨다.

5조 辨等에서는 등급의 의의를 다루었는데 조직사회속의 인간관계를 다룬 것으로 등급에 따른  위

엄을 분명히 해 백성들의 정신을 안정시키는 것을 강조하고 있다.

6조 課藝에서는 인재를 선발하는 과거에 대해서 말하고 있는데, 시험의 불공평성, 시험비용의 과다

와 문약에 흐르기 쉽던 경향을 비판하고 있다.

(7) 兵典6조

兵典6조는 제조 양병의 암 구실을 한 簽丁·상시 임전태세를 강조한 練卒·군의 생명인 병기의 정

비를 강조한 修兵·시급한 국민 총무장을  말한 勸武·비상사태의 조용한 수습을  말한 應辯·외침시

그 허실의 전략을 밝힌 禦龜로 되어 있다.

당시 군정의 문란은 黃口簽丁과 白骨徵布가 부정부패의 극치를 보여준 것인데 茶山에 따르면 황구

첨정이란 '요즈음 애잔한 마을, 가난한 집에는 어린애를 낳기가 무섭게 징집 소집장이 날아온다'는 것

이고 백골징포란 죽은 장정의 임을 군적에서 빼놓지 않고 죽은 뼈에서 군포를 징수하기까지에 이르렀

음을 말하는 것이다.

(8) 刑典6조

刑典6조는 1조 聽訟에서 친족끼리 서로 의리를 잊고 재물을 탐내는 자는 엄중히 처벌해야  한다고

교시하고 대차관계 소송에서는 실정에 알맞게 사납게 빚을 독촉해주기도 하고  자애롭게 빚을 탕감해

주기도 하여, 고지식하게 법만 따질게 없다고 했다.

2조 斷獄에서는 큰 사건이 벌어지면 원통한 사람이 열에 아홉은 되니…괴수만 잡아 죽이고 연루자

는 풀어 주어야 원망이 없게 된다고 하면서 의심쩍은 사건 내용을  밝히기 어렵거든 재조사하거나 가

볍게 다루도록 해야만 잘한 일이 될 것이요, 공적의 터전이 될 것이라고 했다.

3조 愼形에서는 '옛날의 사람다운 牧民관은 반드시 너그럽게 형벌을 늦추었다. 한때의 분함을 참지

못하고 형벌을 가하는 것은 큰 죄악'이라고 하였는데 이는 牧民관의 직책이 茶山의 말을 빌면 '이리를

내쫓고 양을 기를는데 있다'는 것으로 제폭구민과 일맥상통한다.

4조 恤囚에서는 '감옥은 이세상의 지옥인  것이니 죄수의 고통을 인정하는  사람은 짐작해 주어야

한다'고 하면서 '설 명절에는 죄수들도 집에 돌아가는 것을 허락할 것이니 은혜와 신의로 서로 믿는다

면 도망하는 자가 없을 것이다'고 했고 '장기죄수로서 집 떠난 지  오래된 사람은 자녀 생산이 끊어질

것이니, 청원을 들어줌으로써 자애로운 은혜를 베풀 것이다'하여 재소자로 하여금 옥중에서 그 아내와

동침 혜택을 주자는 주장을 함으로써 현재의 행형에도 참고할 만한 시사점을 주고 있다.

5조 禁暴에서는 세력을 떠세하는 무리들이 간사하고 음탕하며 기생집이나 파고드는 자는 엄히  단

속하도록 하라고 함으로써 公職者들의 주의를 환기시키고 있다.

6조 除害에서는 牧民관이 백성들의 세 가지 피해 즉, 첫째 도둑, 둘째 귀신 나부랭이(혹세무민하는

무당 등), 셋째 호랑이라고 하였는데 여기서 '웃 사람으로서 행실이 단정치 못한  자'는 백성들의 재물

을 수탈하는 관찰사나 수령인데 이들이야말로 큰 '도둑'이며 또한 옛날  포도군관이 도둑의 수령인 경

우가 있었으니 이는 포도관을 끼고 도둑질한 것을 의미하는 것으로 이들은  모두 국민의 재산을 갈취

하는 도둑인 것이다.

(9) 工典6조

工典6조는 주로 산업개발의 행정을 다룬 것으로 국부민리의 이정표라고 할 수 있는 것으로,

1조 푸른 꿈의 자원인 山林, 2조 흐르는 물의 경제를 말한 川澤, 3조 청사의 보수와 환경미화를 말

한 繕解, 4조 성터 수리와 참호구축 등으로 유사시의 안보대책을 말한 修城, 5조 선치의 척도인  道路,

6조 개발과 이용후생을 말한 匠作으로 되어 있다. 茶山의 牧民心書는 그 바탕이 낡은 나라를 혁신하자

는 혁명적 발상이 매우 온건한 발상법과 일상적인 행정관리의 문제로서 나타나 있는데 工典육조는 牧

民관은 '아래로 民産을 해치지 않는다는 것과 위로 국고를 축내지 않는다'는 것을 기본 원칙으로 하여

牧民관이 이바지해야 한다는 혁명적인 논리로 귀결시키는 산업개발의 행정면인 것이다.

(10) 賑荒6조

賑荒6조는 구호정책을 수립하고 시행함을 말하고 있다. 1조 備資는  흉년에 쓸 곡식을 마련함이요

2조 勸分은 재해 의연의 장려를 의미한다.

3조 規模에서는 응급조치 및 난민 구호책을 말하면서 의연을 받아 분배시 절량농민을 골라  3등으

로 나누되 상등은 또 3등급으로 나누고 중등, 하등은 각각 1등급으로 만들어 분배의 규모를 정하라고

했다.

4조 設施는 절량미를 백성들에게 제공하는 절차를 말하고, 5조  보력은 재화의 고비를 넘기면서의

대책 즉 구호를 위한 공사와 세금을 적게 하며, 빚을 탕감해주는 것을 말한다.

6조 竣事는 구호사업의 결산을 말하는  것으로 '구호사업이 끝나면 시종을  정검하고 벌할 잘못이

있으면 낱낱이 가려내도록 하고'라고 함으로써 구호사업의  담당관리들이 치부할 기회를 주는 사례를

경계하였다.

(11) 解官6조

1조 遞代는 벼슬이 바뀌었을 때의 태도를 말하고 있는데 茶山은 '벼슬이란 반드시 바뀌는  법이다.

바뀌더라도 놀라지 않고, 잃더라도 안타까워  않으면 백성들은 그를 존경할 것이다.  벼슬을 버리기를

신짝 버리듯 하는 것이 옛날 사람들의 하던 버릇이다'고 하면서  '장부정리도 평소처럼 하다가 이튿날

훌쩍 떠나는 것이 청렴한 선비의 기풍이요, 문서를 깨끗이 마감하여 훗날 후환을 남기지 않는 것은 지

혜있는 선비의 행동'이라 했다.

2조 歸裝은 벼슬길에서 돌아올 때의 행장으로 '청렴한 선비의  퇴임 행장은 산뜻하고 깨끗하여 헤

어진 수레와 여윈 망아지일망정 청풍이 회오리쳐 사람을  엄습한다. 고리짝 속에는 새로 만든 기구가

들어있지 않고, 귀중품과 지방 토산물이 셖여 있지 않아야 청렴한 선비으ㅢ 행장이다'라고 했다.

3조 願留는 퇴임 귀로를 막는 추모의 정을 말함인데 '못내  떠나는 것이 아쉬워 길을 막고 만류하

게 되면 그의 영광됨이 역사에 빛나 후세에 비칠 것이다'라고 하였다. 그러나 '몰래 부하와 짜놓고  간

사한 무리들을 충동시켜 상부에 나아가 유임하기를 청한다면 이는 백성을 속이고 상사를 속이는 것이

니, 그 죄가 이만저만 큰 것이 아니다'라고 하였다.

4조 乞宥는 선정을 베풀었음에도 수령의 직을 억울하게 떠나거나 모함을 받아 떠나는 수령을 위해

조정에 청원함을 말하는 것이고, 5조 은졸은 벼슬을 하고  있을 때의 임종을 말하는 것인데 갑작스런

임종은 어쩔 수 없겠으나 '오랜 병으로 누워 있으면 곧장 옮겨 앉도록 해야 한다'고 전하고 있다.

6조 遺愛에서는 송덕의 선정비를 말하고 있는데 '죽은 뒤에 사당을 세워 그를 추모한다면 그가 남

긴 공적은 짐작할 수 있으나 산 사람을 추모하는 것은 예가 아니다'고 함으로써 茶山은 진정한 선비는

퇴임 후에 세워져야 진짜라고 거듭 강조하고 있다.

4. 牧民慈의 現代的 意義

(1) 規範的 觀點에서 본 意義

{{{{   公職者倫理

조별

}}{{                    倫  理  德  目  과      行  政  態  度

}}{{赴任 6조

}}{{청렴, 사명의식, 여론존중, 백성에 대한 자애

}}{{律己 6조

}}{{덕치, 도의정신, 절도있는 의연한 자세, 유화의 덕, 신중하고 침착한 태도, 청렴결백, 자애, 절용

}}{{奉公 6조

}}{{하의상달, 상의하달, 불법한 상관명령에의 불복

}}{{愛民 6조

}}{{愛民의 후생복지

}}{{吏典 6조

}}{{청렴결백, 위엄과 신의

}}{{戶典 6조

}}{{성실성, 정직성, 토지 및 호적관리의 정확, 국민부담의 공평, 산업발전에의 전념

}}{{禮典 6조

}}{{사직단에의 경건한 자세, 향응의 예법, 민중의 교화, 흥학

}}{{兵典 6조

}}{{군정의 엄정한 실시, 국력배양

}}{{刑典 6조

}}{{去狼以牧羊 정신

}}{{工典 6조

}}{{下不害民, 上不損國 정신

}}{{賑荒 6조

}}{{엄정한 구호사업

}}{{解官 6조

}}{{청렴

}}

}}

(2) 行政史的 觀點에서 본 意義

茶山은 牧民心書에서 조선조의 행정문제를 다루는데 있어서, 중국의 예를 참고하면서 한국의 전통

문화와 행정사를 존중하는 주체의식을 가지고 현실적인 행정문제에 접근하는 이른바 창조적인 복고적

학문 태도를 보여주었다. 이와 같이 우리는 우리의 公職者 倫理를 서구의 행정문화와 행정사에서 찾을

것이 아니라 우리의 행정문화와 행정사에서 찾고 서구의 것을 주체적 비판의식을 가지고 수용하여 한

국 행정문화와 행정체계를 새롭게 발전적으로 창조해 나가야 한다. 이러한 지혜를 정약용의 행정사상

에서 배울 수 있다.

5. 結論

오늘날 지방자치의 전면 실시, 특히 지방자치단체장을  직선함으로써 관리행정이 아닌 자치행정의

시대를 맞게 되고 민선 자치단체장은 茶山의 公職倫理인 牧民정신에 투철할 것이 요구된다. 그리고 목

민정신은 치인의 倫理로서 발전되어야 하고 관료의 행정에 임하는 行政倫理로서  오늘날 현대적인 입

장에서 수용, 승계되어야 할 내용이다.

그것은 지금으로부터 약 180년 전에 이룩된 행정지침서인 牧民心書의 내용이 비록 시대와  상황은

다르나 세도 등 부정부패가 끊이지 않는 오늘의 세태와 크게 다르지 않을 뿐 아니라 무엇보다도 앞에

서 牧民慈의 현대적 의의가 규범적(문화적) 관점에서 서구의  규범이나 사상과는 달리 전혀 이질감이

없고 동질성을 느끼게 되며 행정사적 관점에서는 한국행정학의 주체적인 체계를 구축하고 온고지신의

정신으로 한국행정 문화와 행정체제를 새롭게 발전적으로 창조해 나가야 하는 과제를 안고 있기 때문

이다.